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Proposição:PLEI - Projeto de Lei
Projeto: 000001/2007  -  Processo:

PARECER N0 02/2007/lc-Parecer:
PARECER N0 02/2007/lc

PROCESSO N0 127/87 - 9º volume

PROJETO DE LEI

EMENTA - “DISPÕE SOBRE GRATUIDADE EM TRANSPORTE COLETIVO URBANO, AOS AGENTES PENITENCIÁRIOS E AOS POLICIAIS CIVIS”

AUTOR:        VEREADORA ROSE FRANÇA







I- RELATÓRIO


        Solicita-nos o ilustre presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, vereador Oliveira Tresse, análise jurídica do projeto de lei nº 01/2007, que dispõe sobre gratuidade no transporte coletivo urbano.




II - FUNDAMENTAÇÃO



        Da competência estabelecida pelo Texto Constitucional aos municípios decorre o seu poder de legislar privativamente sobre assuntos de interesse local (art. 30, inc. I), além de organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o  de transporte  coletivo,  que  tem
caráter essencial (art. 30, inc.V).

        O festejado administrativista Hely Lopes Meirelles, analisando os aspectos jurídicos relativos ao transporte coletivo no âmbito municipal, oferece esclarecedora lição, própria à perfeita ilustração de análise do projeto de lei ora tratado. Transcreve-se, por oportuna, sua abalizada doutrina, verbis:



"A circulação urbana e o tráfego local, abrangendo o transporte coletivo em todo o território municipal, são atividades da estrita competência do Município, para atendimento das necessidades específicas de sua população, entre outros.
(...)
Assim, sendo, compete ao Município regulamentar o uso das vias sob sua jurisdição; conceder, autorizar ou permitir exploração de serviço de transporte coletivo para as linhas municipais; regulamentar o serviço de automóvel de aluguel (táxi); determinar o uso de taxímetro nos automóveis de aluguel. Essa enumeração é meramente exemplificativa, pois pode ser acrescida de outros assuntos não enumerados, mas que se enquadrem no interesse local do Município, que é o atributo constitucional indicativo de sua competência”.


               Em decorrência, caberá ao Poder Público Municipal regular a prestação do serviço na esfera de sua competência, o que, decerto, inclui a fixação de tarifas e a eventual concessão de benefícios.

        Portanto, em relação à competência legislativa, pode o município legislar sobre a matéria.
 
               Delineada a questão acerca da competência municipal, faz-se necessário analisar a Proposição sob o ponto de vista da iniciativa
para deflagrar o processo legislativo.


        No que tange à competência para deflagrar o processo legislativo, trazemos ainda os ensinamento do mestre Hely Lopes Meirelles[1]:

“Leis de iniciativa da Câmara, ou mais propriamente, de seus vereadores, são todas a que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, á iniciativa do prefeito. As leis orgânicas devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública municipal; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.”

         A Lei Orgânica do Município, ao estabelecer quais as matérias de iniciativa reservada do Prefeito Municipal, dispõe em seus arts. 12 e 70, verbis:

“Art. 12 - Os Projetos de Lei sobre alienação de bens imóveis do Município, bem como os referentes a empréstimos dos mesmos, são de iniciativa do Prefeito Municipal.”
....................................................................
“Art. 70 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as proposições de Projetos de Lei que disponham sobre:
I - criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Direta e Autarquias ou aumento de sua remuneração;
II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
III - criação, estruturação e atribuições das Secretarias ou Departamento equivalente e órgão da Administração Pública;
IV - matéria orçamentária e tributária e a que autoriza a abertura de crédito ou concede auxílios, prêmios e subvenções.
Parágrafo Único - Não será admitido aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal, ressalvada a comprovação da existência de receita e, no caso do projeto da Lei do Orçamento Anual, com observância do disposto no inciso III do artigo 160 da Constituição do Estado.”

        No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 724, sendo o relator o Ministro Celso de Mello, decidiu o Supremo Tribunal Federal:

“(...) A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca.”    



        Conforme se verifica da leitura dos dispositivos da Lei Orgânica Municipal, não há vedação expressa à apresentação de proposições, por parte de membro do Legislativo, que suprima o direito de iniciar o processo legislativo sobre matéria relacionada à serviço púbico, uma vez que  face ao Princípio da Simetria, que estabelece que os municípios, no exercício de sua competência de auto-organização, devem observar os princípios da Lei Magna, a matéria não foi recebida em nosso ordenamento como sendo de iniciativa reservada do Prefeito.


        Em que pese os projetos de lei que cuidem de matéria referente à serviços públicos não serem de iniciativa exclusiva do Executivo, nas hipóteses de proposições que concedam gratuidade de transporte coletivo, essa iniciativa privativa persiste, como adverte o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, uma vez que têm o condão de violar o Princípio da Harmonia e Independência entre os Poderes insculpido no art. 173 da Carta Mineira:



“Número do processo:        1.0000.00.276503-0/000(2)
Relator:         PINHEIRO LAGO
Relator do Acordão:         PINHEIRO LAGO
Data do acordão:         27/08/2003
Data da publicação:         17/09/2003
Inteiro Teor:           

EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Pará de Minas. Lei que disciplina a gratuidade do transporte coletivo de passageiros a policiais militares e civis. Ofensa ao princípio da separação de poderes, por VÍCIO de INICIATIVA, caracterizada. Projeto de lei cuja INICIATIVA cabia ao Chefe do Poder Executivo. Constituição do Estado de Minas Gerais. Art. 177, § 3º, c/c art. 170, VI.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1.0000.00.276503-0/000 - COMARCA DE PARÁ DE MINAS - REQUERENTE(S): MUNICÍPIO DE PARÁ DE MINAS - REQUERIDO(S): CÂMARA MUNICIPAL DE PARÁ DE MINAS - RELATOR: EXMO. SR. DES. PINHEIRO LAGO

ACÓRDÃO
Vistos etc., acorda a CORTE SUPERIOR do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatório de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigráficas, à unanimidade de votos, EM ACOLHER A REPRESENTAÇÃO.
Belo Horizonte, 27 de agosto de 2003.
DES. PINHEIRO LAGO - Relator
13/08/2003

CORTE SUPERIOR
ADIADO

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1.0000.00.276503- 0/000 - COMARCA DE PARÁ DE MINAS - REQUERENTE(S): MUNICÍPIO DE PARÁ DE MINAS - REQUERIDO(S): CÂMARA MUNICIPAL DE PARÁ DE MINAS - RELATOR: EXMO. SR. DES. PINHEIRO LAGO

Assistiu ao julgamento pelo requerente, a Drª. Maria Tereza S. M. P. de Miranda.

O SR. DES. PINHEIRO LAGO:

VOTO
(...)

A norma municipal impugnada dispõe sobre a gratuidade do transporte coletivo urbano a policiais militares e civis. A alegação de ofensa é formal, envolvendo VÍCIO de INICIATIVA.

Sobre a autonomia municipal, leciona Paulo Bonavides:

'Liberdade e democracia exercem inigualável influxo sobre a maior ou menor amplitude da autonomia municipal. Não foi sem razão que Stier-Somlo, num debate de constitucionalistas sobre administração autônoma dos municípios, disse que não se tratava em absoluto de um poblema unicamente jurídico, mas de um tema com o qual cada geração se defronta para resolvê-lo segundo a posição histórica e as características próprias que lhe correspondem.' (Curso de Direito Constitucional, 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores; 1996, p. 313).

Adiante, particularmente ao modelo brasileiro, anota:

'Não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo, implantado no país com a Carta de 1988, a qual impõe aos aplicadores de princípios e regras constitucionais uma visão hermenêutica muito mais larga tocante à defesa e sustentação daquela garantia.' (Op. Cit., p. 314).

Porém, não se tem a autonomia municipal como ampla e irrestrita, impondo-lhe limite, no que toca à eficácia, o princípio da simetria, que obriga as municipalidades à obediência a figurinos normativos delineados pela Constituição Federal, para a União e pelas constituições estaduais, para os Estados.

Não é toda e qualquer norma da lei suprema, todavia, que se tem obrigatória para os municípios. A conjugação harmônica que se faz necessária na aplicação dos princípios da autonomia e simetria, a fim de lhes possibilitar eficácia, impõe a vinculação às regras que traduzem os princípios constitucionais que se relacionam aos mecanismos de funcionamento da Federação.

No caso concreto, há violação ao princípio da separação de poderes, por VÍCIO de INICIATIVA, na medida em que, na sistematização do processo legislativo no âmbito dos municípios, disciplinado pela Constituição do Estado de Minas Gerais, ao Chefe do Poder Executivo cabe a INICIATIVA de projetos de lei envolvendo a organização de serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo de passageiros.

Estatui, a respeito, o art. 177, § 3º, da Constituição Estadual:

"§ 3º. A matéria de competência do Município, excluída a de que trata o art. 176, será objeto de lei municipal, de INICIATIVA do Prefeito, excetuados os atos previstos na Lei Orgânica."

As únicas matérias que se excluem da INICIATIVA do Prefeito, de acordo com a norma, podem ser compreendidas a partir do art. 176, estando a organização e prestação de serviços públicos contemplados no art. 170, VI.

A propósito, a ofensa à INICIATIVA tem-se delineada, uma vez que a disciplina acerca da gratuidade do transporte coletivo a policiais militares e civis interfere na organização de tal serviço.

Aliás, acredito que a outorga da INICIATIVA ao Chefe do Poder Executivo da matéria, envolvendo a organização e prestação do serviço de transporte coletivo de passageiros, está no fato de lhe caber a promoção da política envolvendo o preço da tarifa cobrada em razão do serviço.

Isto posto, julgo procedente o pedido, declarando inconstitucional a Lei nº 4.017/2002, do Município de Pará de Minas.

Custas, na forma da lei.


(...)
O SR. DES. RONEY OLIVEIRA:
VOTO
Apesar de a gratuidade do transporte coletivo em favor de policiais, civis e militares, constituir medida simpática, adotada na maior parte dos municípios brasileiros, a INICIATIVA da lei deveria caber, na espécie, ao Chefe do Executivo, consoante o disposto no art. 177, § 3º, da Constituição Estadual, que deve ser interpretado em consonância com o art. 170, VI, da mesma Carta, referente à competência privativa do Município, no que concerne à "organização e prestação de serviços públicos de interesse local, diretamente ou sob regime de concessão, permissão ou autorização, incluído o transporte coletivo de passageiros, que tem caráter essencial"(grifo nosso).

Em assim sendo, acompanho o voto do em. Relator e também acolho a representação, declarando, por VÍCIO de INICIATIVA, a inconstitucionalidade da Lei nº 4.017/2002, do Município de Pará de Minas.”


E ainda:


“Número do processo:        1.0000.03.400487-9/000(1)
Relator:         SÉRGIO RESENDE
Relator do Acordão:         SÉRGIO RESENDE
Data do acordão: 11/05/2005
Data da publicação: 15/06/2005
Inteiro Teor:           

EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal que concede passe livre no transporte coletivo urbano aos comissários de menores. VÍCIO de INICIATIVA. Invasão de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo municipal. Afronta ao princípio de separação de poderes. Pedido procedente.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1.0000.03.400487-9/000 - COMARCA DE IPATINGA - REQUERENTE(S): PREFEITO MUNICIPAL DE IPATINGA - REQUERIDO(S): PRESID. CÂMARA MUNICIPAL DE IPATINGA - RELATOR: EXMO. SR. DES. SÉRGIO RESENDE

ACÓRDÃO

Vistos etc., acorda a CORTE SUPERIOR do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatório de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigráficas, à unanimidade de votos, EM ACOLHER A REPRESENTAÇÃO.

Belo Horizonte, 11 de maio de 2005.

DES. SÉRGIO RESENDE - RelatorNOTAS TAQUIGRÁFICAS
SR. DES. SÉRGIO RESENDE:

VOTO

Cuida-se de ação direta aforada pelo Sr. Prefeito Municipal de Ipatinga visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei n.º 1.990, de 05 de junho de 2003, que dispõe sobre a concessão de passe livre aos comissários voluntários de menores nas empresas de transporte coletivo do município de Ipatinga, de INICIATIVA da Câmara Municipal, tendo sido rejeitado pela Casa Legislativa o veto oposto pelo Requerente.

Aduz que a indigitada Lei, além de instituir o passe livre aos comissários de menores, violou preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, por criar despesas ao município sem a correspondente previsão orçamentária, apontando, ainda, ofensa aos artigos 16, 66, inciso III, alínea "e", 68, inciso I, 90, inciso XIV, 165, § 1º, 170, inciso VI e p.u. e 173, caput e § 1º, todos da Constituição Estadual, argumentando que é patente o VÍCIO de INICIATIVA, com violação ao princípio da independência e harmonia dos poderes.

À fl. 37, o saudoso Des. Garcia Leão denegou a liminar, tendo sido interposto agravo regimental, ao qual foi negado provimento pela egrégia Corte Superior, como se vê do acórdão juntado às fls. 69/74.

As informações foram prestadas pela Câmara Municipal às fls. 62/65, que sustentou a consonância da lei sindicada com o Texto Constitucional do Estado, dizendo que a norma expressa a legítima vontade da maioria e que o órgão legislativo é originalmente competente para legislar sobre assuntos de interesse da coletividade. Alega que a concessão de passe livre aos comissários de menores, ao contrário do que afirma o requerente, não acarreta o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de transporte público, inexistindo falar-se, ainda, em desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Colheu-se, então, o parecer ministerial de fls. 83/87, da lavra da Dra. Hilda Maria Pôrto de Paula Teixeira da Costa, que opina pelo acolhimento da representação.

É o relatório.

Razão assiste ao Requerente.

Embora inegável o alcance social do instrumento normativo sindicado, seu processo legislativo encontra-se eivado de VÍCIO insanável, posto que, pela Ordem Constitucional vigente, não se permite que um Poder invada a esfera de competência do outro e, se tal ingerência concretiza-se na edição de uma lei ou de um ato normativo, estes nenhum valor terão.

Com efeito, verifica-se presente na espécie em exame violação ao princípio da separação de poderes, ex vi dos artigos 6º e 173 da Carta Estadual, em razão do VÍCIO de INICIATIVA, na medida em que compete ao Chefe do Executivo a INICIATIVA de projetos de lei para organização de serviços públicos de interesse local, tal como dispõe o art. 170, VI, da CE/89, entre os quais o transporte coletivo de passageiros.

Logo, a atribuição genérica de competência ao Município para legislar sobre "assuntos de interesse local" não subtrai ao Chefe do Poder Executivo, em conformidade com o conhecido princípio da simetria com o centro ¿ art. 165, §1º, da CE/89 ¿ a INICIATIVA de lei que regulamente os serviços públicos.

Considerando que dentre esses serviços públicos se inclui o transporte coletivo local, sujeito ao regime de concessão ou permissão, mas sempre subordinado aos critérios de oportunidade e conveniência do Chefe do Poder Executivo, quanto à criação, por exemplo, de passes livres, como in casu, tem-se que a Lei n.º 1.990/03 é flagrantemente inconstitucional, mesmo porque fugir dessa orientação seria legitimar a usurpação de competência.

Deste modo, de nada vale a boa intenção do legislador, se a norma produzida, seja formal ou materialmente, não se conforma com a Constituição.

Como bem observou a ilustre Procuradoria de Justiça em sua fala de fl. 86:

'Embora estejamos cientes do caráter social da norma impugnada, que visa resolver a situação dos Comissários de Menores Voluntários do Município de Ipatinga, não podemos relevar os vícios de inconstitucionalidade existentes na norma impugnada.

Ora, o Poder Legislativo municipal não pode legislar sobre assunto da competência exclusiva do Chefe do Executivo, como a regulamentação do transporte coletivo, nos termos do art. 66, inc. III, letra ¿e', da Constituição Estadual, uma vez que ofende o princípio da independência e harmonia que deve existir entre os poderes.

Dessa forma, é inconstitucional a Lei n.º 1.990/03, por trazer modificação na estrutura do transporte coletivo a ser prestado no Município de Ipatinga, uma vez que é da INICIATIVA do Prefeito Municipal estabelecer o modus operandi do transporte coletivo, trânsito, tráfego e sistema viário'.

Caso análogo ao presente foi decidido por esta egrégia Corte Superior na sessão de 27/08/03, na ADIN n.º 276503- 0.00, da Comarca de Pará de Minas, Relator o eminente Des. Pinheiro Lago, cuja decisão restou assim ementada:

'Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Pará de Minas. Lei que disciplina a gratuidade do transporte coletivo de passageiros a policiais militares e civis. Ofensa ao princípio da separação de poderes, por VÍCIO de INICIATIVA, caracterizada. Projeto de lei cuja INICIATIVA cabia ao Chefe do Poder Executivo. Constituição do Estado de Minas Gerais. Art. 177, § 3º, c/c art. 170, VI'.

Pelo exposto, ACOLHE-SE a representação, declarando a inconstitucionalidade da Lei n.º 1.990, de 05 de junho de 2003, do Município de Ipatinga, por ofensa aos artigos 6º, 165, § 1º, 170, VI e 173 da Constituição do Estado.”



III - CONCLUSÃO


        Ex positis, embora o projeto de lei regule matéria de serviço público afeta à competência municipal e legislativa concorrente, em relação à concessão de gratuidade no transporte coletivo municipal a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo persiste e a sua violação importa em afronta ao Princípio da Independência e Harmonia entre os Poderes, conforme entendimento da Corte Especial do Tribunal de Justiça Mineiro, sendo, portanto, o projeto de lei inconstitucional por vício de iniciativa.

        
        Este é o parecer, que submetemos, sub censura, à consideração da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta casa, sem embargos de outros entendimentos divergentes, que respeitamos.


        Palácio Barbosa Lima, 10 de maio de 2007.































                        
1 - Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 6ª ed., 1993, p.440/441.



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